چالش های استقرار کامل قانون مدیریت خدمات کشوری

در دهه های اخیر شاهد تحقیقات گسترده و بحث و گفـتگوی مستمر میان اندیشمندان مدیریت دولتی درباره بهترین شیوه و راهبرد برای تجدید حیات و نوافرینی فراینـدهای مـدیریتی در سـازمانهـای دولتـی بـوده ایـم. انتخـاب چـارچوبهـای جدیـد مدیریتی به تناسب فرهنگ و قانون اساسی کشورها ــ به گونـه ای که تسهیل کننده سیاستها و اقدامات توسعه ای باشد ــ برای همه کشورها و به ویژه کشورهای در حال توسعه نه فقط یک هـدف، بلکه یک ضرورت اجتناب ناپذیر است.

 تحلیل مؤلفه ها و نقش و کارکرد دَولت در سند چشم انـداز بیست ساله جمهوری اسلامی ایران بیانگر این واقعیت است کـه دولت با ساختاری قاعده مند و منعطف و با بهره گیری از نیـروی انسانی متعهد و توانمند، باید نقش تأمین کننده کالای عمـومی، شـریک در عرضـه کـالای ممتـاز، ضـابطه گـذار، ثبـات بخـش، عدالت گستر و ناظر هدایتگر را در عرصـه تحـولات کشـور ایفـا نماید. سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبـری و تجـارب نـوین بشری، استقرار دولت شایسته را در چارچوب مـدیریت گرایـی و حداقل سازی نقش تصدی گری، بـه عنـوان یکـی از راهبردهـای اصلی تحول در بخش دولتی کشور، هدف گرفته است.

 در این مقاله به این نکته می پردازیم که هم آیا پس از 6 سال اجرای آزمایشی این قانون ، آمادگی لازم برای اجرای فراگیر آن وجود دارد و نواقص مطرح شده در آن که طی سالهای قبل بیان شده است مرتفع گردیده است؟

 

بررســی وضــعیت موجــود در نظــام اداری کشــور بیــانگر اشـکالاتی اسـت کـه از آن جملـه مـیتـوان بـه عـدم تفکیـک حوزه های حاکمیتی از تصدی گری؛ فقدان روحیه نوآوری؛ عـدم تعیین مناسب نقش سیاسـتگـذاری و برنامـه ریـزی و نظـارت دولـت؛ فقـدان یـک نظـام ارزیـابی عملکـرد جـامع، مسـتمر و نتیجه گرا؛ بی عدالتی در نظام پرداخت شـاغلان و بازنشسـتگان؛ عدم استفاده جامع و فراگیر از فناوری اطلاعات؛ عدم توجـه بـه حقوق مردم در مواجهه با نهادهای دولتی؛ ابهام در نظام ارتقای مدیریت؛ فراگیر نبودن قوانین و عدم تناسـب نظـام پـاداش بـا عملکرد اشاره کرد.

چنین وضعیتی، مسئولان کشور را در سالهای اخیر بـر آن داشت تا تدوین قانونی جامع برای حـل مشـکلات نظـام اداری را در دستور کار خود قرار دهند؛ قانونی که بتواند به صورت یکپارچه تمام عوامل مؤثر را شناسایی کرده و بر آن اسـاس راه حـلهـای مناسبی را با در نظر گرفتن مفاهیم فرهنگی و دینی و ملاحظـات ملی و با بهره گیری از نظریه های نوین مـدیریتی و تجـارب مفیـد سایر کشورها ارائه کند. برای دستیابی به این هدف اولین مصـوبه مجلس هفتم الزام دولت به تهیه لایحه مناسب بود. دولـت وقـت لایحه مدیریت خدمات کشوری را در تاریخ 24/2/1384 تهیـه و جهت تصویب به مجلـس شـورای اسـلامی تقـدیم کـرد. لایحـه مـذکور پـس از برگـزاری چنـدین نوبـت نشسـت تخصصـی در کمیسیون مشترک رسـیدگی بـه لایحـه و جلسـات کارشناسـی متعدد در مرکز پژوهشهای مجلس ـــ براسـاس نظـرات طیـف وسیعی از متخصصان دانشگاهی، مسئولان و کارشناسان دستگاههـای اجرایی و نهادهای ذیربـط ـــ بـازنگری شـد و پـس از تصـویب نهایی مجلس شورای اسلامی، در تاریخ 18/7/1386 به تأیید شورای نگهبان قانون اساسی رسید و در تاریخ 24/7/1386 برای اجرا بـه ریاست جمهور ابلاغ شد.

ساختار اولیه لایحه ای که توسط سازمان مدیریت وبرنامه ریزی وقت تنظیم شده بـود، بـر دو الگـوی نظـری حکمرانـی خـوب و مدیریت دولتی نوین استوار بود و بر حـاکم سـاختن قواعـد بـازار آزاد بر بخش عمـومی تأکیـد داشـت. صـاحبنظـران دانشـگاهی شـرکت کننـده در کـارگروه تخصصـی بررسـی لایحـه مـدیریت خدمات کشوری پیرامون این موضوع اتفاق نظر داشتند که این دو الگـو، نسـخه صـندوق بـین المللـی پـول اسـت کـه در برخـی از پیش فرضها و اصول، تعارض هایی با هم و با اقتضائات کشـورمان دارند و بکارگیری توأمان آنها آثار و پیامـدهای نـامطلوبی را در فرایند اجرا در پی خواهد داشت. به عنوان مثال، حکمرانـی خـوب بر عدالت محوری تأکید دارد و الگـوی مـدیریت نـوین دولتـی بـر کوچک شدن اندازه دولت، که این موضوع بدون در نظـر گـرفتن بعضی ملاحظات ارزشی و انقلابی، بومی و فرهنگی و مبانی قانون اساسی، نحوه ارائه خدمات دولتی را متأثر میسازد و ممکن است در برخی مناطق کشور که امکان نظارت کمتـری ازسـوی دولـت وجود دارد منجر به کاهش سطح کیفی وکمـی خـدمات عمـومی شود. در واقع، برای تـدوین یـک نظـام حقـوق اداری منسـجم از یکسو تمامی اجـزا و عناصـر نظـری و ایـده هـای بنیـادی بایـد بصورت نظاممند، به هم پیوسته و وابسته باشد و ازسـوی دیگـر، به تأثیر متقابل متغیرهای ملی، قانونی، بومی و فرهنگی بـر نظـام اداری باید توجـه جـدی شـود. در غیـر ایـن صـورت، مناسـبات سودطلبانه بخـش خصوصـی بـدون در نظـر گـرفتن ملاحظـات ارزشی اخلاقی بومی به بخش دولتی سـرایت کـرده و در مرحلـه اجرا ممکن است تبعات منفی در پی داشته باشد.

در نهایت کمیسیون مشترک رسیدگی به لایحه و کـارگروه تخصصـی ضـمن بررسـی دقیـق مـواد لایحـه و مطـرح کـردن ملاحظاتی که به بعضی از آنها در بالا اشاره شـد، بـر ایـن نکتـه تأکید کرد که برای ایجاد تحول در نظـام اداری بایـد یـک مـدل بومی طراحی کرد که ضمن توجه به تجارب روز دنیـا، مقتضـیات فرهنگی و اجتماعی کشور را هم در نظر گرفته باشد. کارشناسـان بر این نکته تأکید داشتند که اصـول حـاکم بـر قـانون اساسـی و اقتضائات ملی و بومی ایجاب میکند کـه مبنـای تنظـیم لایحـه مدیریت خدمات کشوری، تحقق دولتی با اندازه متناسب باشـد و رویکرد مدیریت دولتی با محوریت اصل عدالت، سیاسـتگـذاری، هدایت و نظارت دولت جـایگزین رویکـرد قبلـی یعنـی مـدیریت دولتی با کاربرد قواعد بازار شود. در همین راستا اعضای کـارگروه تلاش کردند تا نقش و وظایف دولت در امور حاکمیتی را با توجه به ملاحظات اجتماعی و سیاسی در چارچوب قانون اساسی، سند چشم انداز و سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبری درزمینة اصل ۴۴ قانون اساسی لحاظ نمایند و با توجه به مفاهیم و ارزشهـای اسلامی و اصولی که در قانون اساسی بر آنها تأکید شـده اسـت، به اصل عدالت در فصول مختلف لایحـه از جملـه نحـوه انتخـاب کارمندان، انتصابها، پرداخت حقوق ومزایا، بازنشستگی و تـأمین اجتماعی و تضمین حداقل نیازهای مادی نیـروی انسـانی توجـه کنند.

. قانون مدیریت خدمات کشوری در ١٥ فصل و (١٢٨) مـاده به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، کـه در فصـول مختلـف آن با رویکردی جامع، به موضوع نقش، راهبردها و فناوری انجـام وظایف دولت، ساختار سـازمانی دسـتگاههـا، چـارچوب مـدیریت منابع انسانی دستگاههای دولتی، الگـوی جدیـد حقـوق ومزایـای کارکنان، نظام ارزیـابی و مـدیریت عملکـرد، تـأمین اجتمـاعی و بازنشستگی توجه شده است. شالوده و شاکله اصلی این قانون بـر عناصر و محورهایی قرار گرفته که مهمترین آنها عبارتند از:

1-     تأکیـد بــر نقــش دولـت در تــأمین کــالای عمــومی و مسئولیت در تأمین کالای ممتاز و نیز نقش توسـعه ای دولـت و نقش عدالت خواهانه و هدایتگرانه آن.

2-       تأکید بیشتر بر کنترل ستاده های سازمانهـای دولتـی در راستای افزایش بهره وری.

3-      کاهش هزینه ها و افزایش کیفیت کالا و خدمات.

4-     تأکید بر انضباط و صرفه جویی بیشتر در استفاده از منابع،

5-      تعیین و استقرار استانداردها و سـنجه هـای عملکـرد و مدیریت مبتنی بر عملکرد،

6-      تبیین نقش سیاستگذاری، برنامه ریزی و نظارت دولت،

7-     برقراری عدالت و تأمین اجتماعی،

8-     ترویج اخـلاق، فرهنـگ و مبـانی اسـلامی و صـیانت از هویت ایرانی و اسلامی،

9-      تأکید بر نتایج، بجای فرایندها و دستورالعملها،

10- ایجــاد وحــدت و یکپــارچگی در قــوانین و مقــررات مدیریت بخش دولتی،

11- تبیین رابطه سه جانبـه حاکمیـت، مـردم و کارکنـان؛ براساس ارزشهای اسلامی و قانون اساسی،

12- تنظیم ضوابط مربوط به حقوق متقابـل دسـتگاههـای اجرایی و کارمندان،

13- توانمندسازی، کارآمدسازی و روزآمدسازی کارمنـدان با حفظ کرامت انسانی آنان،

14-  کاهش تصدیها در چارچوب مناسبسازی اندازه دولت و پویایی ساختار و تشکیلات با رویکرد توسعه عدالت محور،

15- استقرار سازوکارهای نوین مدیریتی در هدایت و راهبری سازمانها (قیمت تمام شده، مشتری گرایی، نتیجه گرایی و ...)

16-  توسعه مشارکت بخش خصوصی و گسـترش ظرفیـت جامعه در اداره امور کشور،

17- افزاش نقش سیاستگذاری، هدایت و نظارت دولت. 

 

این قانون به خاطر نواندیشـی هـا و جامعیتی که دارد، بیـانگر رویکـردی بنیـادین اسـت کـه بـرای نخستین بار در ساختار بوروکراسی ایران به کار گرفته میشود تا روابط و هنجارهای نظام اداری کشور را دگرگون سازد و چارچوب راهبردهای تحول در مدیریت بخش دولتی را تعیین کند.

پیشینه مدیریت خدمات کشوری

اولین قانون استخدام کشوری در سال 1301 به تصویب رسید و پایه و اساس استخدام کشوری در ایران گردید. سپس در سال 1333 اداره کل طبقه بندی مشاغل به منظور رفع ناهماهنگی ها در وزارت دارایی آغاز به کار نمود و در سال 1336 وابسته به نخست وزیری گردید. پس از آن در سال 1337 این سازمان تغییر عنوان پیدا کرد و تحت عنوان سازمان خدمات کشوری نامیده شد. در سال 1340 شورای عالی اداری وابسته به نخست وزیری تأسیس گردید و سازمان خدمات کشوری در شورای عالی اداری ادغام گردید. شورای عالی اداری با بهره جویی از خدمات مشاوران سازمان ملل متحد اقدام به تهیه و تنظیم لایحه قانونی استخدام کشوری نمود که در سال 1345 تصویب و جهت اجرا به دولت ابلاغ شد و سازمان امور اداری و استخدامی کشور تشکیل گردید. سپس در سال 1370 به منظور رفع تنگناهای نظام پیشین و همچنین نظر به اینکه پس از پیروزی انقلاب هیچگونه افزایشی در حقوق و مزایای کارکنان دولت داده نشده بود و قدرت خرید کارکنان دولت به شدت تقلیل یافته بود ، طراحی نظام جدیدی احساس شد و قانون نظام هماهنگ پرداخت به تصویب مجلس رسید و برای اجرا به دولت ابلاغ گردید.

قانون نظام هماهنگ پرداخت در واقع همان قانون استخدام کشوری سال 1345 می باشد که با تغییراتی در جدول گروه و پایه و تبدیل جدول 12گانه به جدول 20گانه و حذف پایه از جدول حقوقی و جایگزین کردن ارزیابی عملکرد به جای آن و انجام سایر تغییرات نتوانست به رفع مشکلات و تنگناهای قبلی فایق آید، زیرا این قانون ، نسخه دستکاری شده قانون قبلی بود و به همین دلیل نمی توانست طرحی علمی تلقی شود. زیرا " طی زمان" به قدری ماده و تبصره از طریق هیأت دولت و مجلس شورای اسلامی به آن اضافه شده بود که آنرا دچار آشفتگی و نابسامانی بسیاری کرده بود . به گونه ای که هم در ساختار و هم در اجرا قابلیت خود را از دست داد و حتی روزآمد کردن و اصلاح آنهم به نظر ناممکن می نمود. در نتیجه سازمان مدیریت و برنامه ریزی (که سازمان امور اداری و استخدامی نیز در آن ادغام گردیده بود) لایحه مدیریت خدمات کشوری را به منظور رفع مشکلات و نارسایی ها و آشفتگی های موجود و تغییرات و تحولاتی که به وجود آمده است تدوین نمود و جایگزین مقررات و قوانینی کرد که طی 40 سال گذشته اجرا می گردیده است.

 

نارسایی های قانون مدیریت خدمات کشوری

پس از پیروزی انقلاب اسلامی عدم افزایش ضریب حقوق یا متناسب با نرخ تورم و همچنین ورود دیدگاه های جدید در علم مدیریت دولتی باعث شد مطالبات کارکنان و مدیران افزایش یابد و هر از چند گاهی مسوولان وقت به منظور ارتقای کارایی و بهبود وضعیت معیشتی کارکنان اقدام به تهیه طرح هایی در زمینه تدوین قوانین اداری و استخدامی کنند. پس از انتخابات مجلس هفتم با رویکردی که نمایندگان نسبت به قشر کارمندان دولت داشتند و اشکالات اساسی در نظام پرداخت کارکنان دولت به وجود آمده بود بر آن شدند دو طرح تحت عنوان:

۱ ( قانون الزام دولت به اقدام قانونی جهت ایجاد نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت بر اساس بند (۹) اصل سوم قانون اساسی و مصوب ۲۱/۴/۱۳۸۳ مجلس شورای اسلامی

۲ ( قانون الزام دولت به اقدام قانونی به منظور ایجاد نظام هماهنگ و فراگیر پرداخت و مستمری بازنشستگان مصوب ۲۹/۶/۱۳۸۳ مجلس شورای اسلامی،

 تهیه کنند و به تصویب رسانند و دولت نیز با توجه به اعتراضاتی که بخش های مختلف کارکنان دولت مانند پرستاران، معلمان، کادر اداری قوه قضائیه و... داشتند اقدام به تهیه لایحه ایی تحت عنوان لایحه «مدیریت خدمات کشوری» کرد و طی شماره ۹۱۹۲ / ۳۰۱۸۶ مورخ ۲۰/۲/۱۳۸۴ برای سیر مراحل تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم کرد. از زمان لایحه ایرادات و اشکالات متعددی توسط نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی و همچنین صاحب نظران در نظام اداری به لایحه وارد شد که در قانون نیز اکثر این ایرادات وجود دارد و رفع نشده است و اهم و خلاصه ایرادات و اشکالات هم در لایحه و هم در قانون از چند منظر قابل توجه است.

۱- از نظر شکلی (صوری)

۲- از نظر ماهوی (محتوایی)

۳- از نظر اجرایی.

با توجه به موارد فوق به صورت مجمل به هر یک از موارد اشاره می شود. 

الف) از نظر شکلی (صوری)

در تعریف علم حقوق (قانون) آمده است؛ «علم حقوق مجموعه یی از قواعد الزام آور کلی است که به منظور ایجاد نظم و استقرار عدالت بر زندگی اجتماعی انسان حکومت می کند و اجرای آن از طرف دولت (دولت به معنی حاکمیت است نه به مفهوم قوه مجریه) تضمین می شود.» بنابراین الزام آور بودن، کلی بودن، تضمین اجرا و اجتماعی بودن، روشن و صریح و قابل فهم و بدون ابهام و ایهام بودن و... از ویژگی های عام قانون است.با توجه به این مطالب، قانون خدمات کشوری در مواردی از نظر کلی واجد شرایط یک متن حقوقی نیست. به برخی از این ویژگی ها و شرایط اشاره می شود. 

۱-۱) قابل فهم بودن؛ قواعد حقوقی باید به زبانی ساده تبیین شود که برای عموم قابل فهم باشد و مشمولین قانون بتوانند به سهولت جایگاه خود را بیابند.

۲-۱) قابل اجرا بودن؛ متون حقوقی باید به اندازه یی صریح، روشن و شفاف باشد که مجریان را در اجرا دچار شک و تردید و ابهام نکند و از برداشت های متفاوت یا تفسیرهای سلیقه یی جلوگیری کند.

۳-۱) الزامی بودن قانون؛ عموماً قانون امر و نهی می کند، حکم صادر می کند و تکلیف ایجاد می کند نه پند و اندرز و موعظه کند.

۴-۱)کلی و جامع بودن (جامعیت داشتن)؛ مقصود از کلی بودن قاعده حقوقی آن است که قواعد حقوقی باید هنگام وضع مقید به فرد یا اشخاص معین نباشد و مفاد آن با یک بار انجام شدن از بین نرود. جامع بودن متون حقوقی و قانونی از صفات اساسی آن است.

۵-۱) بهره وری از بهترین قواعد؛ بدین معنا که در تدوین یک متن حقوقی باید از سایر علوم نظیر جامعه شناسی، تاریخی، سیاسی و شرایط اجتماعی و محیطی و عوامل فرهنگی حاکم بر جامعه استفاده کرد. یقیناً هیچ قانونگذاری حاضر نیست برای پیاده کردن آمال و آرزوهای خود بسیاری از اصول را نادیده بگیرد. 

۶-۱) استفاده صحیح از تجربیات بشری؛ آداب و رسوم هر جامعه مختص همان جامعه است. نمی توان متونی را بدون توجه به شرایط اجتماعی برای هر جامعه یی تجویز کرد. در مواقعی قاعده یی در یک کشور مفید و در کشور دیگری زیان آور است بنابراین در استفاده از تجارب سایر کشورها باید به عوامل محیطی، اخلاق، مذهب، اوضاع سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و تاریخی کشور توجه جدی مبذول داشت. در خصوص سایر موارد به لحاظ مطول شدن و شفاف بودن موضوع از ذکر آن خودداری می شود.

ب) قانون مدیریت خدمات کشوری از نظر ماهوی (محتوایی) نیز دارای اشکالات عدیده یی است نظیر،

 

۲-۱) عدم انسجام و تعارض بین مواد با سایر قوانین

۲-۲ )ارجاع به قوانین قبلی

۳-۲ )نامشخص بودن وضعیت بازنشستگان، موظفین و مستمری بگیران (با توجه به اینکه در قانون الزام دولت به اقدام قانونی جهت ایجاد نظام هماهنگ پرداخت و... توجه به بازنشستگان داشت در لایحه دولت هیچ گونه اثری از جایگاه بازنشستگان نبود که در مجلس فصلی تحت این عنوان به آن اضافه شد

۴-۲)عدم تعیین جایگاه صندوق بازنشستگی کشوری

۵-۲) ابهام اساسی در فصل حقوق و مزایا 

۶-۲) ایجاد شوراهای موازی یا غیرضرور

۷-۲)عدم پیش بینی راهکارهای منطقی و اصولی برای مستخدمین موجود

۸-۲) از بین بردن ثبات شغلی

۹-۲) ایجاد فضای رعب و وحشت در محیط کار

۱۰-۲) ناپایداری در ساختار اداری و حقوقی کشور

۱۱-۲) مستثنی کردن برخی از دستگاه ها یا مشاغل از شمول قانون

۱۲-۲) تضییع حقوق کارکنان در مقایسه با وضعیت فعلی

۱۳-۲) ارائه احکام کلی

۱۴-۲) تعارض با قانون اساسی

۱۵-۲) کلی گویی، انشای بدیهیات، عبارات غیرمتعارف و مبهم

 

ج) از نظر اجرایی

با تصویب قانون استخدام کشوری در سال ۱۳۴۵، سازمانی برای اجرای این قانون تاسیس شد همان طور که پس از تصویب قانون برنامه های عمرانی هفت ساله اول و دوم برای اجرای آن نیز سازمانی تحت عنوان سازمان برنامه تاسیس شد و سایر سازمان ها نیز به همین نحو شکل گرفته اند و هر کدام از سازمان ها عمدتاً مجری یک قانون خاص هستند. با توجه به مراتب فوق و با توجه به تغییراتی که در لایحه دولت توسط مجلس شورای اسلامی به وجود آمد اجرای قانون نیاز به ساختار مناسب اداری و نیروی انسانی توانمند و معتقد دارد. در حال حاضر بخش اداری چندان مناسبی در ساختار کل کشور وجود ندارد و نیروی انسانی موجود (اکثریت بدنه کارشناسی) نیز با همه کاستی ها کمترین اعتقادی به این لایحه ندارند.

از دیگر موارد قابل توجه این است که تجربه سال های اخیر نشان می دهد اصلاح قوانین ما در کشور نه تنها مشکلی را حل نکرده بلکه مشکل آفرین نیز شده است. مطالعه قوانین سایر کشورها نیز موید همین مساله است. در صورتی که قوانین اساسی هر روز در کشور دستخوش تغییرات شود سایر ساختارها را تحت تاثیر قرار خواهد داد. نمونه بارز آن پس از پیروزی انقلاب اسلامی، اصلاح قانون کار است که پس از سال ها اعتراض بخش های تولید و صنعتی در حال حاضر امکان اصلاح آن وجود ندارد و حتی طرح موضوع نیز مساله ساز می شود یا اصلاح چند ماده قانونی از قانون مدنی در سال های اخیر مشکلاتی را فراهم کرده است و نمونه های بسیاری را می توان یادآور شد. در مورد قانون خدمات کشوری این گونه می توان قضاوت کرد که بخشی از این لایحه و قانون برگرفته از قانون استخدام کشوری است و عیناً از آن اقتباس شده و بخشی دیگر در خصوص نقش دولت عیناً ترجمه شده از ادبیات اداری غربی و دیدگاه های اندیشمندان معاصر همانند « آون هیوز» یا سازمان ها و نهادهای بین المللی است؛ اصطلاحاتی نظیر حکمرانی خوب، مدیریت مدرن، منعطف و... که معادل آنها در ادبیات حقوق اداری کشور وجود ندارد و عمدتاً حقوق اداری کشور را تحت تاثیر قرار خواهد داد و لازم است تعریف عملیاتی از این واژگان جدید ارائه شود و در تدوین ساختار حقوق اداری برای فهم مشترک بومی سازی شوند. موارد دیگری که قابل بحث و تامل است و با توجه به اینکه لایحه به قانون تبدیل شده و قابلیت اجرایی دارد، برخی از مواد قانونی است که این مواد در قوانین برنامه توسعه کشور وجود داشته و به لحاظ مشکلی که قبلاً به آنها اشاره شد قابل فهم و اجرا نبود، به عنوان مثال مواد ۸ ، ۹ و ۱۰ قانون خدمات کشوری تقریباً همان ماده ۱۳۵ قانون برنامه چهارم است که بدون هیچ گونه تغییری عیناً آورده شده یا ماده ۱۱۴ قانون مدیریت خدمات کشوری با اندک تغییری همان مواد ۱ و ۱۵۳ قانون برنامه های سوم و چهارم است که در سال های اخیر مشکلات عدیده یی در کشور ایجاد کرده است. همان طور که ملاحظه می شود لایحه دولت و قانون مصوب (قانون مدیریت خدمات کشوری) با قوانین مصوب مجلس در مورد ایجاد نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و بازنشستگان مصوبات ۲۱/۴/۱۳۸۳ و ۲۹/۶/۱۳۸۳ هیچ گونه ارتباطی نداشته و می توان گفت قوانین مصوب مجلس بی پاسخ مانده است.

 

مبانی نظری حاکم بر قانون مدیریت خدمات کشوری

مدیریت دولتی نوین که به پدیده ای جهانی در نظامهای مدیریتی حاکم بر بخش عمومی تبدیل شده است تجلی نوعی استراتژی است که براساس آن اداره امور عمومی، دانش و تجربه مدیریت بازرگانی و سایر رشته ها را برای بهبود کارایی و اثربخشی و عملکرد کلی خدمات عمومی در سازمانهای دولتی به‌کار میبرد (دانایی فرد و الوانی، ١٣۸٣). به بیان دیگر مدیریت دولتی نوین بیانگر ایجاد تغییر و تحول در بخش دولتی به منظور بهبود کارایی و اثربخشی است. در مرکز این تغییرات کاربرد ارزشهای بخش خصوصی با استفاده از ابزارهای بخش دولتی و ارائه خدمات دولتی از طریق مکانیزم بازار وجود دارد) سیدیکویی ،۲۰۰٦  ).

رویکرد مدیریت دولتی نوین بر نظریه انتخاب عمومی استوار است و نیاز به حاکمیت کارآفرین را مطرح میسازد. در این رویکرد، سازمانهای بخش دولتی تشویق میشوند تا با هم ردیف های خود در بخش خصوصی رقابت کنند. ازاینرو، این رویکرد بر کاربرد نظریه اقتصادی و الگوهای مدیریت بخش خصوصی در بخش دولتی تأکید دارد.

رودز (1991)معتقد است مدیریت دولتی نوین دارای سه. خط مشی بنیادی است که عبارتند از (شیروانی،1383) :

1.تأکید بر مدیریت بجای خط مشی و تأکید بر ارزیابی عملکرد و کارایی،

 2. تقسیم کردن بوروکراسیهای امور دولت بصورت اداراتی که بر پایه پرداخت بهای خدمات بوسیله مصرف‌کنندگان با یکدیگر معامله می‌کنند،

3. استفاده از شبه بازارها و قرارداد با بخش خصوصی بمنظور توسعه رقابت، کاهش قیمت تمام شده و سبکی از مدیریت که بیش از همه بر ستاده های معین، قراردادهای کوتاه مدت، مشوقهای پولی و آزادی عمل در مدیریت تأکید می‌کند.

بر این اساس می توان اینگونه بیان نمود که برخی از مهم ترین اصول حاکم بر مدیریت دولتی نوین (NPM) عبارتند از:

دستیابی به نتایج بجای توجه به فرایندها (الوانی، 1384(،مشتری مداری و مدیریت کیفیت (شدلروپرولر،2002)، تأمین خدمات مورد تقاضای شهروندان (همان)، بهبود مدیریت منابع انسانی (همان)، تمرکززدایی حکومت (یسکامب،2007)، تأکید بر حل مسائل دولتی و یا خلق فرصتهای جدید از طریق همکاری میان بازیگران ، دولتی و خصوصی (هارهوف،2008) و غیره.

در اواخر قرن بیستم، واژه حکمرانی و حکمرانی خوب توجه بسیاری از اندیشمندان علوم اجتماعی، بشردوستان، سازمانهای کمک‌کننده و جامعه مدنی را به خود معطوف داشت. این محبوبیت ناشی از این واقعیت است که میتوان آن را در طیف گستردهای از مسائل، روابط و نهادهای درگیر در فرایند مدیریت عمومی و امور خصوصی اعمال نمود (ابراهیم پور و خلیلی، 1389). اما به دلیل ظهور همزمان دو مفهوم حکمرانی و حکمرانی خوب و استعمال آن دو به جای هم و نیز تلقی از حکمرانی خوب به معنی حکمرانی یا حکمرانی مبتنی برقانون، ابهام در تعریف حکمرانی مشمول عبارت حکمرانی خوب نیز شده است (همان) در حالی‌که حکمرانی بصورت فعالیتهای مقامات اداری، سیاسی، اقتصادی بمنظور مدیریت امور کشور در تمامی سطوح تعریف شده، حال آنکه حکمرانی خوب به فرایندها و ساختارهایی اشاره دارد که روابط سیاسی و اجتماعی اقتصادی را هدایت می‌کند. وجود و یا عدم وجود حکمرانی خوب با استفاده از چندین ویژگی مشخص میشود که شامل مشارکت، شفافیت، پاسخگویی، حاکمیت قانون، مسئولیت پذیری، عدالت و انصاف، کارایی و اثربخشی در کنار سایر مؤلفه ها میباشد (همان). بطورکلی حکمرانی خوب از منظر نظریه پردازان و سیاستمداران جهان معانی متفاوتی دارد که در جدول زیر به آنها اشاره شده است.  

 

 

مروری بر اصول ارائه شده در رابطه با حکمرانی خوب توسط سازمان های مختلف نشان دهنده همپوشانی نزدیک این اصول از دیدگاه های مختلف میباشد به گونه ای که می توان این اصول را در یک تقسیم بندی کلی به شرح زیر گنجانید:

مشارکت،حاکمیت قانون،شفافیت،مسئولیت پذیری،اجماع پذیری،عدالت و انصاف،کارایی اثربخشی،پاسخگویی،قابلیت پیش بینی و غیره.

تجربه کشورها در پیاده سازی دو الگوی مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب نشان می دهد که غالباً کشورهای توسعه یافته در پیاده سازی الگوی مدیریت دولتی نوین موفق بوده اند. این امر می تواند ناشی از وجود بسترهای سیاسی، اقتصادی و اجتماعی در این کشورها باشد.

با توجه به خاستگاه زمانی دو الگوی مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب به نظرمی رسد پس از تجربه ناموفق برخی کشورهای در حال توسعه در پیاده سازی الگوی مدیریت دولتی نوین، الگوی حکمرانی خوب به عنوان بستر و زمینه اجرای الگوی مدیریت دولتی نوین برای این دسته از کشورها ارائه شده است. چرا که این الگو به بیان مؤلفه هایی چون شفافیت و پاسخ گویی سیاسی و اجرایی، مشارکت جامعه مدنی و سازما نهای غیردولتی، ارتقای دمکراسی و تکثرگرایی سیاسی، حاکمیت قانون و حقوق بشر، تمرکززدایی و مشارکت زنان در فرایند توسعه می پردازد که شاید در کشورهای در حال توسعه کمتر مورد توجه قرار گرفته باشد و یا اینکه گام های ابتدایی آن در حال سپری شدن باشد. در همین حال یکی از مؤلفه های اصلی الگوی حکمرانی خوب، کنترل میزان فساد در دستگاه های دولتی و توفیق این کشورها در این زمینه بوده است. غالب کشورهایی که بدنبال پیاده سازی الگوی حکمرانی خوب بوده اند، کشورهای در حال توسعه هستند. در نتیجه این الگو که نسخه تجویزی بانک جهانی است درواقع الگویی برای حل مشکل فساد در کشورهای در حال توسعه و آماده سازی این کشورها جهت پیاده سازی الگوی مدیریت دولتی نوین در آینده است.

مفاهیم مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب به عنوان دو نظریه کلیدی نوین، متقابلاً در تضاد با هم نیستند، با این وجود همه اعمال مدیریت دولتی نوین نمی تواند به عنوان بخشی از حکمرانی خوب به حساب آید و همه جنبه های حکمرانی خوب را نیز نمی توان بخشی از مدیریت دولتی نوین به حساب آورد. درواقع موضوعات مدیریت دولتی نوین وحمکرانی خوب جدا از هم اما به هم وابسته هستند. این دو مقوله باید با هم همزیستی داشته باشند و از طریق سازوکارهای مناسب با یکدیگر کار کنند تا سطح کیفیت زندگی مردم جامعه را افزایش دهند.

بررسی ادبیات موجود در دو حوزه حکمرانی و مدیریت دولتی نوین مبین این مطلب است که این دو پارادایم، دو مدل از خدمات عمومی هستند که شکلی از بازآفرینی دولتی را منعکس میکنند که در آن دولت بهتر مدیریت میشود و اهداف آن صرفاً برگرفته از تئوری دمکراتیک نیست، بلکه از اقتصادهای بازاری نیز الهام گرفته شده است. در حالیکه برخی این دو مفهوم را به اشتباه بجای یکدیگر بکار می برند، اما باید دانست که حکمرانی یک تئوری سیاسی است در حالیکه مدیریت دولتی نوین یک تئوری سازمانی می باشد. همان گونه که استوکر توصیف میکند )اوالت،2001)

 

نقد های وارده به قانون مدیریت خدمات کشوری

الف- ورود قانون به قلمرویی فراتر از محدوده قوانین عادی درنظام اداری

این قانون ضمن تعیین و مرز بندی بین امور حاکمیتی و غیر حاکمیتی تلاش می کند مرز تصدی گری را معین نماید . اما سئوال این است که آیا این قانون در جایگاهی است که بتواند به مسائل حاکمیت و تقسیم قدرت بپردازد یا صرفا اجازه دارد دردرون یک حاکمیت به قانونگذاری در سطح پائین تر بپردازد.به عبارت دیگر نظام اداری و نظام سیاسی کشور با هم تفاوت دارند به همین خاطر باید در این قانون این مرزبندی مورد توجه قرار گیرد.

 

ب- نقد مبانی نظری قانون

1-ب مدیریت دولتی نوین

در نظریه مدیریت دولتی نوین که در کنار نظریه حکمرانی خوب پایه تدوین قانون مدیریت خدمات کشوری به حساب می آید، اصولی همچون کاربرد مدیریت حرفه ای در بخش عمومی، افزایش توجه به نتایج و نتیجه گرایی، تأکید بر اهداف قابل سنجش و عملکرد قابل اندازه گیری، استفاده از سازوکارهای بازار و ارزیابی عملکرد حکومت با آزمو نهای بازار و توسعه خصوصی سازی و برو نسپاری با هدف کاهش وظایف حکومت، مهم ترین ویژگیهای الگوی اداره را شامل می شوند )هیوز، 1379 )بر این اساس مهمترین انتقاداتی که به این نظریه وارد است عبارتند از:

-  مشکلات اجتماعی و فرهنگی: این نظریه مبتنی بر عقلانیت فردی و نظریه انتخاب عمومی است و علت تلا شهای انسان را جلب منفعت، رفع ضرر و به طورکلی انگیزه های فردی میشناسد. در فرهنگهایی که مبنای نظام های اداری و سیاسی آنها عقلانیت اجتماعی و مصالح عمومی است تعدیل این الگو با توجه به موقعیت ضروری است. تعهد اجتماعی عامل مهم نیل به اهداف ملی بویژه در کشورهای در حال توسعه که با اشاعه فرهنگ فردگرایی می تواند متزلزل شود )اولیازاده،1386). 

 

- حاکمیت تعقل ابزاری و اصالت نفع در اداره امور عمومی:

سودبخشی و با فایده بودن از ارکان اصلی مدیریت مطلوب به شمار میآید. رویکرد مدیریت دولتی نوین که اتکای اساسی بر تعقل ابزاری دارد توصیفی محدود و نارسا از مسائل و مشکلات جامعه بدست می دهد و با نوعی ساده انگاری و جزء نگری، موفقیت های ظاهری و کوتاه مدت را شاهد توفیق خود قلمداد میکند و سیاستگذارانی را که در پی نتایج زودرس و صوری هستند به سوی خود جلب میکند.

- محوریت اقتصاد

پیش فرض بنیادین مدیریت دولتی نوین بر این اصل استوار است که نظام مدیریت دولتی ناکارآمد، بوروکراتیک و پر هزینه است. و این امر بدلیل فقدان رقابت در بخش دولتی می باشد.بنابراین از منظر مدیریت دولتی نوین تنها راه برون رفت از این وضعیت رقابت جویی مبتنی بر مدل های بازار می باشد.این موضوع در بسیاری از مواقع با شرایط خاص سازما نهای دولتی سازگار نبوده و منجر به نادیده گرفتن مقوله هایی همچون عدالت، برابری و صداقت در بخش دولتی میشود. در حالیکه دولت در انجام بسیاری از وظایف خود با ملاحظات سیاسی مواجه است و نادیده گرفتن چنین عوامل حساس و مهمی اقتدار سیاسی دولت را نیز با تهدیدات جدی مواجه  می سازد )تافت،۲۰۰٣)

 

- محدود کردن ترکیب دریافت کنندگان خدمات، تضعیف منفعت عامه و قلمرو عمومی یا صلاح عمومی

 یکی از ویژگیهای مردمسالاری، ترکیب متنوع دریافت کنندگان خدمات عمومی است. منتقدان نظام مدیریت دولتی نوین معتقدند شهروندان جامعه مصرف کنندگان دولت نیستند، آنها مالکان دولتند که دولتمردان را برای دنبال کردن منافع عمومی انتخاب میکنند، در حالیکه روند مشتری مداری در بخش عمومی، منفعت عامه را تضعیف میکند )دانایی فرد و الوانی، ١٣٨٣)

- رابطه ناسالم کار و فشار بر کارکنان

 رویکرد نظریه مدیریت دولتی نوین، ارزیابی و اندازه گیری عملکرد بدون توجه به جنبه های روانی اجتماعی رفتار سازمانی است. در شرایط رقابتی که مدیریت دولتی نوین آن را توصیه میکند یکی از راهکارهای اصلی، کاهش هزینه های نیروی انسانی است. بررسیهای اداری نشان میدهد که یکی از اساسی ترین مشکلات مدیران میانی و مستخدمان دولتی فقدان امنیت بوده است. عدم امنیت شغلی با کاهش روحیه نیز همراه بوده است بطوریکه در بررسی 40 درصد از کارکنان بخش دولتی انگلستان اظهار میدارند که چنانچه در جای دیگر حقوق بیشتری بگیرند شغل خود را عوض میک‌نند )همان(.

-عدم توجه به تفاوتهای کلیدی بین حکومت و بخش خصوصی

منتقدان این نظریه، زیرساختهای نظری آن را درتضاد با دمکراسی ارزیابی میکردند و معتقد بودند که واضعان این نظریه به تفاو تهای کلیدی بین حکومت و بخش خصوصی توجه نکرده اند و این پیشفرض بنیادی را نادیده گرفته اند که حکومت براساس حاکمیت قانون استوار است و نه سازوکارهای بازار و انگیز ه های مربوط به آن. به عقیده منتقدان، در هر نظام حکومتی، رئیس جمهور و وزرا مسئول حراست و حفاظت از قوانین هستند و کارکنان دولتی نیز باید پاسخگوی مقامات مافوق خود باشند و نه ارباب رجوع دستگا ههای دولتی )رعنایی و مرتضوی،1391 )

 

ج) . نا هماهنگی و عدم انطباق و با اسناد بالادستی

قانون مدیریت خدمات کشوری درصدد داشتن یک نگاه جامع به ابعاد مختلف نظام اداری است و درعین حال تعیین کننده چارچوب و ضوابط حاکم بر روابط درونی و بیرونی آن، لذا به طور طبیعی بایستی متأثر از اسناد بالادستی نظام در حوزه های مختلف باشد تا موجب تشتت و بی نظمی در درون یک نظام نشود.

روشن است که مهم ترین سند بالادستی این قانون، سیاست های کلی نظام اداری است که در این خصوص سیاستهای کلان حاکم بر نظام اداری کشور در آن ترسیم شده است. بنابراین لازم است میزان هماهنگی و انطباق مبانی و پیشفرض های حاکم بر این قانون با سیاست کلی نظام اداری مورد توجه و بررسی قرار گیرد.

به جهت تقدم و تأخر زمانی تصویب و ابلاغ بدیهی است که این قانون بر پایه اسناد بالادستی، روند طبیعی خود را طی نکرده و به طور معمول فاصله ای بین این دو وجود داشته باشد. از منظر سلسله مراتب اسناد راهبردی نیز سیاستهای کلی نظام قبل از قوانین قرار دارند و بدیهی است که قانون مدیریت خدمات کشوری بایستی بر پایه سیاستهای کلی بنا شود.

 

نتیجه گیری

به نظر می رسد علت اصلی وجه تمایز این قانون با قوانین گذشته مبانی تئوریک این قوانین است. قانون استخدام کشوری در دوره ای از نظام اداری و سیاسی ایران تدوین شده است که الگوی رایج قالب کشورهای دنیا الگوی سنتی اداره امور عمومی بوده است که مشخصه اصلی این الگو بوروکراسی خشک، غیرمنعطف، سلسله مراتبی و کلیشه ای و ازسوی دیگر دولت هایی بزرگ با نقشها و وظایف متنوع و غیرحاکمیتی است. لذا کوچکسازی وواگذاری امور تصدی گری که در عمل بایستی توسط بخش خصوصی و نهادهای مردمی انجام شود در آن خاستگاه زمانی کمتر مورد توجه سیاستمداران، قانونگذاران و بوروکرا تها بوده و یا اینکه به عنوان یک ضرورت یا الزام مطرح نبوده است. لذا مشاهده میشود که قانون استخدام کشوری و سایر قوانین اداری و استخدامی آن زمان با توجه به اقتضائات تئوریک آن دوره زمانی به رشته تحریر درآمده است. اما اگر مشاهده میشود که قانون مدیریت خدمات کشوری ساختار اداره حکومت را هدف قرار داده به این دلیل است که کوچک سازی یا متناسب سازی نقش و اندازه دولت و بازبینی وظایف دولت و همچنین چابکسازی دولت ازطریق واگذاری وظایف قابل واگذاری، از جمله عناصر و مؤلفه های اصلی نظریات مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب قلمداد میشود.

مروری بر اصول حاکم بر دو نظریه مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب نشان می دهد در برخی از زمینه ها بین این دو نظریه وجوه تمایزی وجود دارد که این امرمیبایست در بازنگری فصول و مواد قانون مدیریت خدمات کشوری مورد نظر قرار گیرد. از طرف دیگر نظریه مدیریت دولتی نوین با نوید اثربخشی، کارایی، بهره وری و کوچک سازی دولت پا به عرصه جوامع پیشرفته و در حال توسعه نهاد و نتایج و پیامدهای متفاوتی را به همراه آورد. اما آنچه عملاً حاصل شد با آنچه انتظار میرفت متفاوت بود و در صحنه عمل تنگناها و محدودیتهای مدیریت دولتی نوین آشکار شد. این محدودیت ها، مدیران و سیاستگذاران را هشدار می دهد که در بکارگیری مدیریت دولتی نوین و پذیرش بی چون و چرای آن محتاط باشند و با تأمل و تعمق در این زمینه اقدام کنند تا ضمن بهره گیری ازمزایای آن از معایب احتمالی آن اجتناب کنند. شیفتگی بیش از حد نسبت به نتایج مثبت مدیریت گرایی در برخی از جوامع و نگرش بدبینانه نسبت به آثار منفی آن در جوامع، نباید سیاستگذاران را دچار گمراهی کند، بلکه باید با شناخت ماهیت و سرشت مدیریت دولتی و زیربناهای فکری و نظری آن با دقت فراوان در بکارگیری آن اقدام کنند و شرایط و موقعیت جامعه خود را در این انتخاب همواره مدنظر داشته باشند )الوانی،1384).